公路客運業務發展沿革

光復初期的混沌與革新

日本時代臺灣的公路客運，幹線由鐵道部兼營，次要路線則由20多家民營「自動車」事業分區經營，大部分股權掌握在日本人手中。光復後，業者依中華民國法律，改組為汽車客運公司（或客運社），日股則由公路局接收，並派員分兼董、監事。

另一方面，日人留下的一些私有車輛，光復後四處流竄不受管理。對此，省交通處1947年3月頒行《管理野車營運暫行辦法》、同年4月改頒《臺灣省私有客貨汽車營運管理辦法》，規定私有客車須由車主集約30輛以上組成公司，否則應加入公路局或汽車客運公司營運，也確立日後汽車運輸業大規模經營的局面。

接著，公路局將公股（原日股）佔多數的業者，收購全數民股後，併入局營；民股佔多數的業者，則將公股陸續讓售民營。1947年11月頒行《臺灣省汽車運輸業管理規則》，揭櫫幹線歸公營，其餘路線得照中央宣示開放商營，並規定業者應向公路局登記、核發許可證後，方准營運，公路局正式成為公路客運的主管機關。

起初，民營業者多沿用日本時代的營運制度，對這個新的「主管機關」抱持觀望態度，甚至拒不辦理登記。後來，公路局本身經營的客運業務，制度創新廣受民眾好評。同時，公路局也替民營業者爭取到許多美援物資，使他們備加讚揚，也逐漸服從公路局的管理。我國公路客運業務，終於步上軌道。

公路局的成立與開業

二次大戰結束後，臺灣公路公共運輸幾近停擺，市區內鮮有公車，城際間僅有少數鐵路部門和民營業者經營的路線，勉強維持營運。更多的則是私人客、貨車四處流竄，沿途拉客，當局毫無管理。1945年11月嚴家淦先生來臺任交通處長，初期忙於接管鐵路，對公路運輸幾乎無暇兼顧。

錢益先生隨嚴家淦來臺，任交通處專門委員。1946年中旬，鐵路接收工作已大致到位，新任交通處長任顯羣決定在臺興辦公路，同年7月3日面囑錢氏負責籌劃。錢氏以他過去在福建的工作經驗，短短幾天內便擬妥《台灣省公路管理局施政計劃》，任處長豪爽地刪去「管理」2字，其餘均如所擬。

錢氏認為，原本鐵路兼辦的汽車業務，歷經戰火洗禮而殘破不堪，難以作為開業基礎。在沒人又沒錢的情況下，他單槍匹馬帶著這紙施政計劃，找上臺灣銀行。幾經周折，7月底終獲貸款，遂向省物資局搶訂20輛貨車底盤。同年8月1日，臺灣省公路局正式成立。

8月底公路局正式接收鐵委會汽車處的臺北站（今臺北火車站處）。車體打造亦由錢氏一手主導，首輛客車9月18日竣工，行政長官陳儀親自登車巡視。接著是路線會勘、站牌設置、司乘人員任用、票價制定、車票及時刻表印刷，亦由錢氏一手包辦。1946年9月26日上午6時整，公路局的第一班車，載著7名旅客，由臺北駛向基隆。整個開業的過程，竟花費不到3月，錢益先生超高的執行效率，迄今令人佩服！

公路局與民營業者的努力

公路局1946年以運輸業務起家，1947年接辦監理，1950年工程來歸，3大部門終於到齊。但國共內戰失利，政府財政困窘，工程經費無著，幸好運輸部門每年都有盈餘，得以充實財源。

如今難以想像的是，當時仍有「車路合一」的觀念，民間經營客運公司，必須自僱道班，負責營運路線之維修。1952年更頒行《臺灣省汽車客運業專營費征收辦法》，規定公民營汽車客運業者均應繳納專營費，用於公路養護。

也因為如此，早年客運業負擔沉重，且黃金路線多由公路局掌握，民營業者盈餘有限。直到1969年，公路局以主管輔導民營立場，將局部路線以借道或共營方式，交由民營客運公司經營，部分縣鄉道支線則給予專營。1971年公路法修正，進一步宣示汽車客運業開放民營政策。臺灣省政府遂於1974年作出政策性決定，釐定開放原則，將公路局經營之次要路線陸續交由民營。

在那之後，愈來愈多客運路線改由民間經營，但初期在設備、服務方面都比不上公路局，飽受百姓批評。後來民營業者不斷提升服務品質，民眾也逐漸習慣，到現在，除了少數縣（市）仍有地方政府經營的公車單位，全國所有客運路線幾乎都已民營。

公路法的制定

光復初期，臺灣的汽車客運管理以行政院頒《汽車管理規則》、《中華民國汽車載客規則》及臺灣省政府頒《臺灣省汽車運輸業管理規則》為基礎。政府遷臺前，即有將公路管理事項以法律明定之倡議，無奈局勢混亂未能實現，因此汽車運輸業管理一直是以省單行法規為依據，招致不少批評，甚遭質疑有違憲之虞。

經過冗長的立法過程，《公路法》終於在民國48年誕生，並自民國49年7月1日起正式施行。民國54年交通部將7月1日這天訂為我國的「公路節」。同時，汽車運輸業管理規則、汽車運輸業客貨運運價準則、汽車客運規則等子法，也由交通部陸續頒行，我國的汽車客運管理，自此有了明確的法源。

開辦遊覽車業務

戰後臺灣民生凋敝，加上外匯拮据，政府推行節約用油，在汽車使用方面有諸多限制。1951年代農村開始繁榮，客運業務蒸蒸日上。公路局高層赴日訪問時，目睹當地遊覽車盛行，回國後即倡議開辦遊覽車業務。

不過那時大家對「旅遊」毫無概念，只能憑空想像，有業者從日本引進附有瞭望臺的客車，大部分業者則規劃行駛固定路線及班次，類似現今「台灣好行」的模式，也算是公路公共運輸的一環。只要符合基本門檻，公路局一律批准，像指南客運就是當時成立的公司，主要接送遊客往返木柵和指南宮。

無奈當時大部分民眾無力負擔旅遊費用，遊覽車經營十分艱困。1959年發生八七水災，這些遊覽車意外成為鐵路中斷期間的疏運工具。災後，業者連袂向政府陳情，期能繼續行駛。省交通處遂於1961年同意臺灣省特種汽車客運公會聯合會試辦北高「公路夜快車」，這一「試辦」就是10餘年。

遊覽車的出現，打破原有客運業者分區經營的局面，造成諸多糾紛。公路客運業者組成的臺灣省普通汽車客運公會聯合會，也在1970年開辦「聯營夜班車」服務，雙方在北高路線上大打擂臺，並相互指責。

1972年，遊覽汽車管理辦法施行，規定遊覽車應在營業處所待客包租，不得將客車外駛個別攬客，或沿途搭卸乘客。固定路線的遊覽車，則回歸普通汽車客運業管理。之後「公路夜快車」被判定違法，並遭監察院糾正，1973年改由公路局以租車方式續辦，直到1979年租車預算遭省議會全數刪除而停辦。此時雖已凍結遊覽車牌照發放，但供過於求的局面，也造成1981年代極為嚴重的野鷄車問題。

臺汽公司的成立與民營化

公路局身為公路主管機關，又兼營客運業務，屢遭外界批評是球員兼裁判。而且，早年公路法明定公營汽車運輸業應依法辦理公司登記（1984年刪除此規），故自1962年起省府即規劃將公路局運輸部門劃出，另行成立客運公司，但基於國防理由，直到兩岸局勢緩和後的1980年方才實現。

1980年8月15日，臺灣汽車客運公司成立，同年10月1日起接辦公路局運輸業務。由於是100%的省營事業，經營模式幾乎全部照舊，大部分員工也保有公務人員資格。初期仍延續公路局時代之盛況，並於1985年達到最高峰，員工將近1萬6,000人；復因組織過於龐大，人事包袱沉重，加上租斷違規遊覽車導致營運成本暴增，以及自用車大幅增加、公共運輸市占率銳減，自1988年起產生虧損，且逐年加劇，到1993年時，每年虧損達54億多元。

面對惡化的局勢，政府不得不在1994年決定讓臺汽公司分階段移轉民營。1996年9月推動「急速變革方案」，開始釋出路線、減少人員，並標售土地。同年底裁撤5個運輸處，實施組織扁平化，總公司直管18個車站利潤中心，員工數也裁減到5,000人以下。

儘管縮小經營規模後，虧損大幅減少，但臺汽公司仍抵擋不住民營化的浪潮，終於在2001年6月30日開出最後一班車。同年7月1日起，由員工集資成立的國光客運公司正式開業，接辦原臺汽公司大部分的路線。這家曾號稱全球第4大、東亞第1大的客運公司，正式消失在客運界的舞臺上。

公路公共運輸的沒落與復興

由於國民所得增加，公路建設一日千里，私有運具市占率不斷攀升，1981年代公路公共運輸面臨嚴重衰退，10年間跌掉近1/4的載客量，經營環境日趨惡化。

1995年交通部出版史上首部《運輸政策白皮書》，將政策發展方向定調為：運具使用，由私人導致大眾；都市優先發展大眾運輸系統、城際及偏遠地區健全大眾運輸經營管理。1996年起實施為期5年的「促進大眾運輸發展方案」，建立汽車客運業營運虧損補貼、免徵牌照稅及燃料使用費、高速公路免收通行費等制度，替慘澹經營的客運業注入活水。期滿後，2001年賡續推動為期4年的「振興公路大眾運輸發展計畫」，並於2002年通過《發展大眾運輸條例》，各項補貼（助）有了明確的法源依據，也給予更多經營上的彈性。

除了財務方面的協助，2003年的「國家發展重點計畫」，將智慧型運輸系統大規模導入客運業，於各地普設公車動態系統、智慧卡票證等設施，讓民眾使用更加方便。2006年起推動為期3年的「提昇地方公共交通網計畫」，以及2009年的「人本永續大眾運輸發展方案」，提供公路公共運輸相關設施建置、車輛汰換等補助，預算編列也逐漸常態化。

「民國99年起，推動為期3年的「公路公共運輸發展計畫」，以每年近50億經費，改善大眾運輸經營環境及服務品質，提供民眾安全、便利、人性化之公共運輸服務。民國102年起，賡續推動「公路公共運輸提昇計畫」，支持各地區公路公共運輸系統均衡發展，打造幸福家園生活環境，改變民眾使用私人運具之習慣。截至105年底，已達成偏遠服務性路線一條不減、公車平均車量降至5.6年、市區無障礙低地板達50.18％、公車票證多卡相通等重要成果，公路公共運輸載客數超過12.22億人次（實施前僅10億餘人次），市占率達16.2％（實施前為13.4％），整體環境大幅改善。」